« IL Y A UNE STRATÉGIE DE MISE EN DÉFICIT DU SYSTÈME DE RETRAITES »
Alors que le projet de réforme des retraites de 2019 consacrait un changement total d’architecture du système, Emmanuel Macron vient récemment d’abandonner cette stratégie systémique. Le décalage de l’âge de départ à la retraite à 64 ans – proposé par le candidat E. Zemmour – ou même à 65 ans – piste privilégiée par V. Pecresse et E. Macron – a désormais le vent en poupe. Michael Zemmour est maître de conférences en économie à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et le coauteur du système français de protection sociale (La découverte, 2021). Ce dernier nous invite à reconsidérer certaines idées reçues sur le système de retraite français – insoutenabilité, hausse des dépenses… – tout en nous proposant quelques pistes de réflexion pour en améliorer l’architecture. Entretien réalisé par Jules Brion et retranscrit par Dany Meyniel.
LVSL : Dans vos travaux, vous montrez que la réforme des retraites voulue par Emmanuel Macron en 2019 entérinait le passage d’un régime à prestations définies à un système à cotisations définies. Ce nouveau paradigme fonctionnerait « en pilotage automatique » puisqu’aucun déficit ne serait possible en théorie. L’annonce récente du candidat Macron revient totalement sur cette volonté de changer l’architecture du système. Devons-nous pour autant nous réjouir de ce discours ?
Michaël Zemmour : L’intérêt du système en pilotage automatique est qu’il permet à la politique de se désengager des réformes. On met le système dans une trajectoire voulue et les ajustements se font automatiquement, sans débat politique. L’annonce qui vient récemment d’être faite met de côté cette volonté de changer l’architecture du système pour revenir à des discours plus habituels en France : on va faire des économies sur les retraites en décalent l’âge de pension. On assume frontalement la conflictualité. Est-ce que nous devons nous en réjouir ? Bien sûr que non, la réforme qui est proposée est plus dure dans ses paramètres que tout ce qui avait été proposé en 2019. Derrière la réforme Delevoye, il y avait une volonté de faire des économies mais celles qui sont proposées avec la retraite à 65 ans sont plus importantes. De tous les scénarios de 2019, aucun n’envisageait de décaler l’âge de la retraite à 65 ans en seulement neuf ans, comme cela a été récemment annoncé. Macron a durci sa position. C’est un véritable tournant car on va plus loin que l’objectif d’équilibre ; on veut carrément faire des économies sur les dépenses. Ceci peut s’expliquer par deux raisons. Soit c’est une sorte d’obsession pour la réduction des dépenses publiques qu’exprime souvent Bruno Le Maire, soit une volonté de mettre les gens au travail coûte que coûte, dans toutes les conditions.
LVSL : On se souvient que certains justifiaient la nécessité de mener à bien la réforme des retraites en 2019 par la volonté de ne plus faire de perdants, de mieux protéger les parcours atypiques et fragmentés. On sait en effet que le système actuel est loin d’être parfait. Comment pourrions-nous l’améliorer afin de protéger les plus précaires ?
M.Z. : Nous pouvons noter trois gros défauts du système actuel. Le premier problème c’est l’inégalité femmes-hommes qui n’est d’ailleurs pas spécifique au système français. Pour calculer les droits de pension, on prend comme référence une carrière typique masculine, plutôt ouvrière. Même si les personnes qui ne se conforment pas à ce modèle vont recevoir des aides pour qu’elles se rattrapent, elles ne seront pas au même niveau que les autres. Le deuxième problème sont les poly-pensionnés, à savoir les personnes qui passent d’un régime à un autre, en particulier du public au privé, ou qui ont un bout de leur carrière à l’étranger. Le calcul de la retraite pourra être très aléatoire pour ces dernières.
« Deux choses sont à craindre : une dégradation du niveau de vie des retraités et un glissement vers un système public-privé pour les plus fortunés. »
Pour l’instant, peu d’annonces laissent entendre une amélioration de la situation. Si de plus en plus de personnes sont dans des conditions défavorables, on pourrait mettre en place des minimas de pension généralisées plus élevées, à savoir qu’il n’y ait aucune retraite en dessous d’un certain montant. On pourrait également supprimer la décote, le coefficient de minoration des droits de la pension de retraite de base. Le dernier problème important du système c’est que, même sans réforme, le niveau des pensions est déjà orienté à la baisse.
LVSL : Justemment, le dernier rapport du COR (Conseil d’Orientation des Retraites) estime que, même en l’absence de réforme, l’âge moyen de départ à la retraite va atteindre près de 64 ans d’ici 2040. Ce résultat surprenant illustre l’impact des réformes passées et l’âge d’entrée dans le monde du travail qui se fait de plus en plus tardive. Assisterons-nous rapidement à un drame social ?
M.Z. : Un drame non, mais il y a un débat sur le rôle de la retraite qui a énormément évolué. A sa création en 1945, toute la population française n’arrive pas à l’âge de la retraite. Puis, dans les années 1970, 1980 et 1990, ça devient un nouvel âge de la vie. Aujourd’hui, la retraite dure quasiment vingt-cinq ans, le niveau de vie des retraités est comparable à celui des actifs et on vit uniquement de sa retraite publique sans compléter avec du privé. Il y a eu un vrai retournement dans les années 2010 : les retraites sont alors de plus en plus courtes et de moins en moins généreuses. Statistiquement, il y a une légère baisse du niveau de vie lors de la liquidation. S’en suit alors une dégradation du niveau de vie tout au long de la retraite puisque celle-ci est insuffisamment revalorisée.
Ce qui nous guette c’est que d’ici 20 ou 30 ans, les personnes qui passent de la vie active à la retraite subissent un réel choc économique. On va assister à une dégradation objective du niveau de vie des retraités. Les seules personnes protégées seront celles qui auront souscrit en parallèle à des offres de capitalisation. Deux choses sont donc à craindre : une dégradation du niveau de vie des retraités et un glissement vers un système public-privé pour les plus fortunés.
LVSL : On a l’impression que les réformes menées depuis plusieurs dizaines d’années nous éloignent de plus en plus du système actuel qui pense la retraite comme la continuation d’un salaire de référence.
M.Z. : Il existe deux paradigmes pour penser la retraite. Elle peut être la continuation du salaire de fin de carrière. L’exemple parfait c’est la fonction publique où l’on prend votre traitement des six derniers mois sans les primes et on vous en maintient 75% brut. C’est également un peu la logique de la retraite de base de la Sécurité sociale. Avec le deuxième paradigme, on pense la retraite comme une sorte de pseudo-épargne, comme une photographie de la carrière. Votre retraite est alors beaucoup plus contributive. Si vous avez une bonne carrière, vous aurez une bonne retraite. Par contre, si vous avez eu des chocs dans votre carrière, alors ils seront retranscrits à la retraite.
« On vit dorénavant dans un système où chacun est entrepreneur de ses droits sociaux. »
Dans les trente dernières années, on a assisté à un léger glissement de la retraite de base de la Sécurité sociale vers une approche basée sur la pseudo-épargne. De fait, les retraites de base étaient avant calculées sur les dix meilleures années, maintenant tout est calculé sur vingt-cinq ans. Il y a eu deux types de réformes : certaines visant à faire des économies, d’autres à promouvoir la capitalisation. Par exemple, une réforme de 1987 supprime subtilement l’indexation des retraites sur le salaire des Français par une indexation sur l’inflation. Depuis, les pensions de retraite décrochent par rapport aux actifs. La retraite perd son rôle de salaire puisqu’elle ne progresse plus avec la productivité. Il y a eu également l’idée d’avoir un fond de réserve des retraites, qui a assez vite été siphonné. On souhaitait créer une sorte de fonds par capitalisation pour amortir les chocs démographiques et macro-économiques. Ça a été lu par certains comme l’entrée d’une logique d’accumulation des propres capitaux dans le système de retraite français, qui est traditionnellement par répartition.
Quand on regarde à l’international, la France n’a même pas un an de retraite en réserve par capitalisation, on reste donc quand même dans un système très largement par répartition. Ce qui pourrait à terme renforcer le deuxième paradigme serait une réforme vers un système généralisé à points ou une plus grande place faite à la capitalisation. De fait, la capitalisation signifie que chacun est entrepreneur de sa propre retraite tout au long de sa vie. On touche ici à la manière de penser le social de Macron. Le montant de la prime d’activité varie en fonction du nombre d’heures travaillées, on va désormais calculer son assurance chômage en fonction du nombre de jours travaillés…On vit dorénavant dans un système où chacun est entrepreneur de ses droits sociaux. Si l’on a un accident de carrière, on a moins de droits.
LVSL : Existe-t-il un risque que nous nous rapprochions dangereusement du mode de calcul des pensions de l’AGIRC-ARCCO – la complémentaire retraite des salariés du privé – qui pense plutôt la retraite comme une épargne personnelle ?
Le système Agirc-Arrco fonctionne avec des points. Pour les salariés non-cadres, ça représente un petit quart de la retraite, pour les cadres c’est plus de la moitié. Si ce n’est pas complètement une pseudo-épargne, ça y ressemble fortement. Les droits à la retraite dépendent de chaque point acheté individuellement. La part qu’elle a prise a été croissante dans les années 1980, elle a été rendue obligatoire par les professions qui ne l’avaient pas et puis elle a aussi été rendue obligatoire pour les cadres avec un salaire très élevé.
De fait, certaines personnes à gauche critiquent ce changement en disant que, si les cadres vivent très vieux, alors pourquoi les faire bénéficier très longtemps de la solidarité collective ? A l’inverse, certains pensent – et c’est ma position – que nous avons intérêt à avoir tout le monde dans le système de Sécurité sociale. De fait, dès 1945, les cadres ne voulaient pas être dans le système des ouvriers et s’y mélanger. En Allemagne, ils ont obtenu des droits d’opting out : si vous êtes suffisamment riches, vous avez le droit de ne pas être dans le système. Il y a eu un débat similaire lors de la réforme Macron. Certains, à l’instar d’Antoine Bozio et de Thomas Piketty, pensent que la retraite ne doit concerner que les salaires jusqu’à deux plafonds de Sécurité sociale, donc jusqu’à quatre SMIC. Après, tous les gros salaires doivent se débrouiller pour gérer leurs biens en capitalisation. Cette piste était présente dans le projet Macron. Et ce n’est pas totalement aberrant : on peut se demander pourquoi le système social offrirait aux riches de grosses retraites. De fait, qui a besoin d’une retraite de plus de quatre SMIC ? La vision alternative, bien plus socialisante, est de dire que tout le monde est dans le système socialisé pour ne pas alimenter le système par capitalisation. On remarque, en France comme ailleurs, que lorsqu’un système par capitalisation se développe pour les super-cadres, très vite les cadres s’en emparent et cela crée une concurrence entre le système social et celui par capitalisation
LVSL : Les complémentaires privées de retraite se sont-elles développées en France ?
M.Z. : Les retraites supplémentaires sont ce que chaque personne dans le privé, via son entreprise ou individuellement, peut souscrire sous forme de plan d’épargne retraite. En France ça ne se développe pas beaucoup par rapport à d’autres pays ; alors même qu’il y a eu de nombreuses réformes pour faire des incitations fiscales. Le phénomène progresse lentement et pourrait se développer si les gouvernements montrent leur volonté de réduire le niveau de la retraite… Les cadres supérieurs pourraient alors s’en emparer.
« Il n’y a aucune hausse des dépenses de retraite. »
Deux raisons expliquent ce faible développement des complémentaires privées. La première c’est que les retraites de base sont de très haut niveau par rapport aux autres pays. Pour l’instant, les populations qui auraient les moyens de recourir à des retraites supplémentaires n’en ressentent pas le besoin. Deuxièmement, ceux qui souhaitent épargner pour leur retraite, les 10% à 20% des plus riches, utilisent d’autres véhicules comme l’assurance-vie et l’immobilier. Il y a donc un vrai sujet, celui de l’articulation entre l’immobilier et la retraite. 80% des retraités sont propriétaires de leur logement et ceux qui en ont les moyens vont même avoir du patrimoine constitué en assurance-vie.
LVSL : Il y a quelque temps, vous vous inquiétiez de la situation des NER (Ni Emploi ni Retraite). Ces 1,4 millions de citoyens, de 53 à 69 ans, ni salariés, ni retraités, dépendent souvent d’aides sociales diverses (chômage, RSA, pension d’invalidité…). N’existe-t-il pas un risque que le prolongement de l’âge de départ à la retraite n’engendre d’autres coûts annexes pour la Sécurité sociale ?
M.Z. : Nous avons constaté lorsque nous avons décalé l’âge de la retraite de 60 ans à 62 ans que les gens travaillent en moyenne deux ans de plus. Cela s’est fait au détriment de leur santé mais ça a permis d’augmenter le taux d’emploi des séniors. Par contre, les personnes qui étaient sans emploi restaient plus longtemps hors de l’emploi, souvent dans des situations socialement inconfortables. Si l’on est optimiste, on peut se dire que nous allons reproduire la même chose. Sauf que c’est plus compliqué de rester en emploi de 62 à 65 ans qu’entre 60 à 62 ans. De fait, vous êtes plus malades, plus fatigué, les employeurs veulent moins de vous. Il y aura inévitablement un coût social important pour ces NER.
Un relèvement de l’âge d’ouverture des droits de deux ans aurait induit en 2019 une augmentation des dépenses de prestations sociales hors retraite et assurance chômage de l’ordre de 3,6 milliards d’euros.
Drees, 3 janvier 2022.
En termes de coût économique pour la société, la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques (DREES) a calculé qu’un décalage de l’âge de départ à la retraite de deux ans provoquerait de nombreux coûts annexes (RSA, Allocation Adulte Handicapé …). Ce qu’on gagne en retraite, on le perd ailleurs …
LVSL : Deux solutions sont souvent utilisées pour réformer la retraite : augmenter l’âge de départ ou modifier le niveau des pensions. Pourtant, une hausse du taux de cotisation est rarement, voire jamais évoquée. Serait-ce une solution souhaitable et si oui dans quelles conditions ?
M.Z. : Ce qui est fou, c’est que nous avons à notre disposition trois leviers et que nous nous privons complètement de l’un d’entre eux. On met en exergue un côté épouvantail : « vous voulez augmenter les prélèvements obligatoires ! » Évidemment, personne n’est content de payer plus de cotisations, tout le monde préfère avoir plus d’argent, mais ce ne sont pas des choses qui sont nécessairement insupportables. Au moment de la réforme des retraites, j’avais calculé que pour empêcher les retraites de baisser dans les cinquante années à venir, il fallait augmenter le taux de cotisation de 0,2 points par an. Ce n’est pas rien mais ce n’est pas astronomique non plus, ça s’est déjà fait dans la fonction publique et personne ne s’en est rendu compte. Pendant dix ans, on a augmenté leurs cotisations de 0,27 points par an alors même que leur point d’indice était gelé.
On fait comme si on allait ruiner les actifs en augmentant les cotisations mais ce n’est pas ce qui va se passer : s’il y a de la croissance économique, les salaires augmentent et les retraites vont stagner ou baisser. Encore une fois, les retraites ne sont pas indexées sur le niveau des salaires mais sur l’inflation. Augmenter les cotisations, c’est juste un moyen de permettre aux retraités de suivre en partie la progression des salariés.
LVSL : De fait, le COR (Conseil d’Orientation des Retraites) estime que le déficit que va rencontrer le système entre 2025 et 2030 est davantage imputable aux baisses de ressources du système – baisse de l’emploi, des salaires dans la fonction publique et non-compensation des exonérations fiscales – que par une hausse des dépenses. Quelles conséquences en tirer ?
M.Z. : Il est clair qu’il n’y a aucune hausse des dépenses de retraite. Il y a eu un pic en 2020 et le COR montre que, depuis, les dépenses baissent. Pourquoi une telle situation ? La désindexation des pensions liquidées, la baisse des droits Agirc-Arcco, la durée de cotisation qui a augmenté … Si rien n’est fait, les dépenses de retraites en points de PIB sont censées diminuer de manière pérenne.
LVSL : On entend pourtant souvent dire que le système ne sera plus soutenable d’ici quelques dizaines d’années.
M.Z. : En fait c’est l’inverse : si on lit bien les rapports du COR, les réformes ont équilibré le système. Même s’il y a toujours des ajustements à faire, on revient financièrement à l’équilibre en 2030. L’Etat contribue en partie au système pour la solidarité et pour la fonction publique et il aimerait se retirer pour payer tout simplement moins. Ce désinvestissement se traduit également une baisse du salaire des fonctionnaires. Il y a vraiment une stratégie de mise en déficit du système des retraites par de nombreux biais. On a développé des éléments de rémunérations, à l’image des primes, qui ne sont pas soumis à cotisations. Tout ça génère des pertes de recettes assez importantes…
La prime Macron, c’est vraiment une caricature de ce phénomène : on ne gagne pas de droit contributif, pas de droit retraite, pas de droit chômage et en même temps la Sécurité sociale ne gagne pas un centime. C’est une vraie menace. Les ordres de grandeur de ces cotisations qui ne sont pas payées ne sont pas très éloignés de ceux des déficits que nous constatons. Si l’on voulait plus de ressources, la première chose à faire serait de dire que tout élément de rémunération est inclus dans l’assiette des cotisations.
LVSL : La loi Veil de 1994 contraint l’Etat à compenser les exonérations de cotisations qu’il accorde aux entreprises. Pourtant, certains accusent l’Etat de déroger à cette promesse.
M.Z. : C’est vrai, mais c’est pour l’instant un phénomène marginal. Quand on a commencé à faire des exonérations dans les années 1990, il y a une loi qui a stipulé que toute exonération accordée doit être compensée par l’Etat à la Sécurité sociale. En 2018, le gouvernement a annoncé ne plus le faire automatiquement. Toutes les anciennes exonérations, qui sont quand même les plus importantes (les exonérations employeurs Fillon, le CICE…) restent compensées. Pourtant, beaucoup de nouvelles mesures ne le sont déjà plus.
LVSL : Le rapport du COR de 2021 pointe du doigt « la forte dépendance du système de retraite à la croissance » économique. Pourtant il est maintenant de notoriété publique qu’une croissance effrénée provoque de nombreux dégâts environnementaux et sociaux. Existe-t-il des pistes pour penser un système de retraite résilient dans un monde sans croissance ou en est-il complètement prisonnier ?
M.Z. : De fait, la question des retraites est une pure question de répartition. On a un revenu produit par une société et la seule question à se poser est de déterminer la part de ce revenu que l’on affecte aux retraités, c’est-à-dire que l’on prend aux actifs. Il ne faut pas oublier que ces derniers sont en conflit avec le capital pour avoir une masse salariale plus ou moins élevée. Techniquement, l’absence de croissance n’est pas un problème, même si quelques réglages devront être modifiés, puisque le système français a été paramétré pour « voler » la croissance aux retraités pour faire des économies (du fait de l’absence d’indexation sur le niveau des salaires, ndlr).
Par contre, là où l’on va avoir un problème, c’est que l’on a pu développer le système de Sécurité sociale pendant les trente glorieuses. Nous étions dans une situation de forte croissance économique, on pouvait alors aisément dire aux capitalistes que leurs profits allaient augmenter, aux salariés que leurs salaires nets allaient augmenter et en même temps on pouvait augmenter les taux de cotisation pour faire face à de nouveaux besoins. Si l’on a des besoins qui augmentent, comme c’est le cas en ce moment (santé, retraite, dépendance, environnement, éducation…) et que notre croissance stagne, les capitalistes ou les salariés ne vont peut-être pas spontanément tomber d’accord. Il y a une réelle discussion à avoir pour déterminer la part du revenu national que l’on socialise.
article de presse avec « Michael Zemmour ».